关注 | 上海，建设人民向往的生态之城

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“人民城市为人民”强调的是人民的权利和需求，“人民城市人民建”强调的是人民的责任和参与渠道。人民对优美生态环境的需要日益增长，因此，建设生态之城是建设人民城市不可或缺的组成部分。

近期出版的《上海资源环境发展报告（2021）》指出，2035年，上海要建成卓越全球城市，就必须要建成和卓越全球城市相匹配的、人民向往的生态之城——人与自然和谐的宜居之城、生态环境健康的美丽之城、生态经济繁荣的活力之城、生态文化时尚的潮流之城、生态治理先进的共治之城。

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原文 ：《建设人民向往的生态之城》

作者 | 上海社会科学院生态与可持续发展研究所副研究员    刘新宇

图片 | 网络

生态之城不仅仅是生态环境优美之城，生态环境不能孤立于经济社会之外，生态环境优美不能以牺牲发展水平和人民生活水平为代价。生态之城应当是依靠现代化的环境治理体系协调经济—社会—环境关系，由良好经济基础作支撑，以绿色创新为发展动力，依靠较高的资源环境效率，让人民无需牺牲高生活水平就能享受生态环境优美的城市。“十三五”期间，上海的生态之城建设实现了经济社会与生态环境的双赢，其背后是制度的进步、治理能力的增强。人民对生态之城的向往日益增长，制度的进步也永远在路上；未来上海的生态之城建设要迈上新台阶，就要依靠生态经济更繁荣、生态价值实现途径更通畅、生态共治水平更高。

上海的“十三五”时期生态之城建设

“十三五”期间，在环境治理体系和治理能力现代化的支撑下，上海的生态之城建设实现了经济社会与生态环境的双赢。

经济更繁荣、人民更富裕的同时让生态环境更宜居。“十三五”期间，由于积极投资于绿色创新和环境基础设施，上海大大提高了资源环境效率，在经济基础更加雄厚、人民生活水平进一步提高的同时，环境质量变得更加优美、生态产品供给更加丰富。

2019年，上海大气中细颗粒物（PM2.5）年日均值为35微克/立方米，比2015年下降了18微克/立方米，环境空气质量优良率达到84.7%，比2015年提升了14个百分点。地表河流的监测断面中，2015～2019年，Ⅱ~Ⅲ类水从14.7%增加到48.3%，Ⅱ类水断面从无到有，劣Ⅴ类水从56.4%减少到1.1%，Ⅴ类水也从15.8%减少到3.1%。2015—2019年，上海绿地面积从12.73万公顷增加到14.07万公顷，四年间增长10.54%；公园数从165个增加到352个，增长一倍多，建成区绿化覆盖率从38.5%增加到39.6%，这在寸土寸金的上海是很不容易的，是上海相关部门见缝插针努力造绿的结果。2019年，上海全市森林覆盖率达到17.56%，比“十二五”时期末提高3个百分点。“十三五”期间，上海建成21座郊野公园，既大大提高了本市的森林覆盖率，又让市民有更多的游憩好去处，享受“林在城中、城在林中”的美好生活。

贯彻生态文明体制改革，推动环境治理体系现代化。2017年，上海市委、市政府出台《上海市生态环境保护工作责任规定（试行）》，各区区委、区政府陆续出台该规定的实施意见或实施方案。2018年11月，上海市发改委等多部门联合出台本市生态文明考核、绿色发展评价的指标体系。上海推出了本市市级层面的“环保督察整改方案”，并在2018年、2019年两年对16个区实施了第一轮市级环保督察全覆盖。

1.夯实领导干部生态环保责任。上海市通过“生态环保工作责任规定”、生态文明考核、绿色发展评价等夯实区、街镇等各级以及各相关部门领导干部的生态环保责任，比较典型的制度有河长制、湖长制和“最小单元”环境治理。2017年2月，上海市委、市政府发布相关文件，全面推行河长制，从市领导到各区县、各街镇领导都守土有责；到2018年5月，又提出在深化河长制的同时落实湖长制。到2019年3月，河长制、湖长制在本市已做到全覆盖。2020年10月，沪苏浙三地又进一步提出，要建立联合河湖长制。

2.污染源监管更加严密规范。“十三五”期间，上海主要借助以下改革措施，让污染源监管更加严密规范。其一，2018年1月，上海实施环境监测监察体制改革，区级环境监测、监察机构受市级环保部门垂直管理，不再受同级环保部门管辖，减少对环境监测、执法的人为干扰。其二，2017年6月5日，上海环保部门颁发本市首张排污许可证，开启本市持证排污时代，污染源监管工作更规范，2020年10月4日查询，上海有排污许可证5475张。其三，2016年底，上海出台了地方版的“土十条”，逐步补齐土壤污染监管和防治的短板。2018年上海已完成全市的土壤污染情况摸底，2019年已全面建成土壤和地下水监测体系。从2017年底开始，上海逐步建立覆盖土地流转各环节的场地环境调查评估制度，防止污染地块进入土地批租市场；同时逐步建立土壤污染的信息公开制度，引入社会监督，让公众参与土壤污染监管。

3.积极推行市场导向的环境政策。上海积极推行碳交易、绿色金融、企业环境信用评价、环境责任险、环境污染第三方治理等市场导向的环境政策，鼓励社会资本投资生态环保事业。

2013年11月，在国家发改委的领导下，上海作为7个试点省市之一启动了碳交易试点，交易平台设置于上海环境能源交易所。经过约3年的实践，由于上海的相关交易规则、交易体系、监管体系等在7个试点省市中运行绩效相对较好，2017年12月，国家发改委正式宣布，在未来的全国统一碳交易市场中，上海将承担中心交易平台的功能。

4.以垃圾分类为契机，让环保公众参与跃上新台阶。“垃圾分类就是新时尚”，这是习近平总书记2018年11月在上海提出的理念。这种新时尚就是培养民众的环保意识、公民责任意识，使其以履行公民环境责任为荣。2019年1月，上海通过了本市的“生活垃圾管理条例”，当年7月1日开始，垃圾分类投放从多年的自愿性试点成为强制性法定义务。垃圾分类对民众和社区自治功能都是考验和锻炼。

5.一体化发展示范区促长三角合作升级。长三角生态环保合作由来已久。目前长三角已在跨界水污染防治、大气污染防治、危险废物转移监管、固废安全处置、能源互济互保等方面有较成熟的合作机制，在合作促进科技创新、培育绿色发展动能方面，也有G60科创走廊。2019年下半年建立的“长三角生态绿色一体化发展示范区”促进长三角生态环保、绿色发展合作进一步升级。

上海生态之城建设的展望

生态文明的制度进步永远在路上，不断满足人民对生态之城的更高期待。为建设与卓越的全球城市定位相匹配的生态之城，上海需要实施更严格的环境标准，调动全社会力量投资于使资源环境效率提高、畅通生态产品价值实现的机制，尤其是市场化机制，促进环境治理体系和治理能力现代化，以及依靠更密切的长三角生态环保与绿色发展合作。

1.增强投资，进一步提高资源环境效率。不仅政府相关部门要更多投资于资源环境效率提高（如以政府资金支持绿色创新），而且要多措并举鼓励企业、撬动巨量社会资本投资于这一领域。一方面，借助更严格的环境标准、环境信用黑名单等，打击环境不友好企业的竞争力，相应地让愿意投资于资源环境效率提高的企业在市场上竞争力更强。另一方面，借助环境信用优质企业名单、绿色金融等，让投资于资源环境效率提高的企业更容易获得资金。

2.畅通机制，确保生态产品价值得以实现。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”的重要理念，而要让绿水青山变成金山银山则需要许多具体的机制：一方面，政府要为生态产品的供给埋单；另一方面，如果我们能畅通让生态产品价值实现的市场化机制，就能吸引更多社会资本投资于生态产品供给。

3.环境治理体系和治理能力现代化是制度保障。好的政策要靠高效的治理体系和强大的治理能力，环境治理体系和治理能力现代化是上海生态之城建设的制度保障。其一，政府相关部门主动培养与环保组织、行业协会、社区自治组织等合作的能力，培育和借助行业或产业园区的自治组织，以降低管理成本。其二，让生态之城建设的评价指标体系和监测体系更能反映市民获得感。其三，加大环境信息公开力度，方便市民参与环境事务的监督和意见表达。其四，使政府相关部门网站加大信息服务力度，让市民或企业在政府网站上找到自己所需的相关环境服务企业的名录、联系方式和网站链接。

4.依靠更密切的长三角生态环保与绿色发展合作。长三角生态环保与绿色发展合作需要在取得很大成绩的基础上，在以下几方面进一步探索：各省份、各城市之间环境规划如何协调、环境立法如何协同，环境类技术规范如何趋同，河湖上下游跨界地区的发展或环境功能定位如何协调，环境数据如何共享，能源市场如何打通，绿色发展动能如何合作培育。支撑这些合作机制良好运转，最根本的还是建立更好的利益协调机制。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1767期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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